Extracto del dictamen preliminar del expediente IEBC-002-2015, emitido el once de agosto de dos mil dieciséis
| Edición | Matutina |
| Emisor | Comisión Federal de Competencia Económica |
Al margen un sello con el Escudo Nacional, que dice: Estados Unidos Mexicanos.- Comisión Federal de Competencia Económica.- Autoridad Investigadora.- Dictamen Preliminar.- Expediente No. IEBC-002-2015. EXTRACTO DEL DICTAMEN PRELIMINAR DEL EXPEDIENTE IEBC-002-2015, EMITIDO EL ONCE DE AGOSTO DE DOS MIL DIECISÉIS
(Versión Pública del Dictamen Preliminar del expediente IEBC-002-2015 disponible en www.cofece.mx)
La Autoridad Investigadora(1) analizó el mercado del Servicio Público de Transporte de Carga(2) con dimensión geográfica circunscrita al estado de Sinaloa, una actividad relevante para la economía del estado, ya que se encarga de enlazar la cadena de suministro de diversos sectores al movilizar los insumos hacia la actividad productiva y distribuir ésta hacia sus principales puntos de demanda o almacenaje. Derivado del análisis del marco normativo que regula el régimen dual de concesiones y permisos para prestar el Servicio Público de Transporte de Carga, esta Autoridad Investigadora encontró que existen diversas disposiciones normativas en la LTTES(3) y el RGLTTES(4) que constituyen barreras a la competencia y libre concurrencia en el Mercado Investigado,(5) que limitan o impiden la entrada de nuevos competidores o la expansión de los ya existentes, que restringen la integración vertical de otros Agentes Económicos(6) dedicados principalmente a la industria de la construcción o a la actividad agrícola, normas y actos de autoridades públicas que incentivan o generan situaciones de conflicto de interés, así como la ausencia de un régimen de precios libres de mercado. En consecuencia, esta Autoridad Investigadora propone un conjunto de medidas correctivas consistentes en recomendaciones dirigidas tanto al H. Congreso del Estado de Sinaloa(7) como al Gobernador,(8) con el objeto de que en el ámbito de sus respectivas competencias, consideren la modificación de las disposiciones normativas correspondientes. En ese respecto, la Autoridad Investigadora considera dichas recomendaciones como idóneas, proporcionales y eficaces para eliminar los efectos anticompetitivos identificados y que generarán incrementos en la eficiencia del Mercado Investigado.
Cabe señalar que la demanda por el Servicio Público de Transporte de Carga se puede considerar como una demanda derivada; es decir, la demanda por dichos servicios se deriva de alguna otra actividad o necesidad. En este sentido, el presente dictamen hace énfasis en las actividades construcción(9) y agricultura,(10) toda vez que son los sectores o actividades en los que se centra el uso del Servicio Público de Transporte de Carga.
En relación a su estructura, en el dictamen se describen inicialmente los antecedentes de la investigación (sección II), al igual que las consideraciones de derecho que facultan a la Autoridad Investigadora para la realización de la presente investigación (sección III). Asimismo, se realiza una descripción del Mercado Investigado, incluyendo su marco normativo(11) y las Autoridades Públicas(12) que en él intervienen (sección IV).
Con base en el marco normativo del Mercado Investigado, esta Autoridad Investigadora encontró que las personas físicas y morales interesadas en prestar el Servicio Público de Transporte de Carga requerirán necesariamente de la obtención previa de una concesión otorgada por la Dirección,(13) de la cual emanen uno o varios Permisos de Zona(14) que se otorgan para autorizar las Unidades(15) con las que se prestará el Servicio Público de Transporte de Carga.(16)
Posteriormente, se describen las características económicas del Mercado Investigado (sección V), así como a los principales Agentes Económicos que participan en el Mercado Investigado en donde, atendiendo al criterio de la SCJN(17) referente al concepto y elementos que integran a los Grupos de Interés Económico(18) y conforme a la información que obra en el Expediente,(19) esta Autoridad Investigadora considera que cada Concesionario(20) y los Permisionarios(21) que derivan o emanan de su concesión, conforman un Grupo de Interés Económico que participa en el Mercado Investigado (sección VI).
Asimismo, se expone la información de la cual se ha allegado esta Autoridad Investigadora para determinar que la definición del mercado relevante, en su dimensión producto y geográfica, corresponde al Servicio Público de Transporte de Carga en cada uno de los dieciocho municipios que conforman el estado de Sinaloa, tanto para transportar materiales de construcción o materiales pétreos, como para transportar insumos y productos agrícolas, sus derivados y carga en general, en consideración de los siguientes elementos: i) el Servicio Público de Transporte de Carga no tiene sustitutos en su dimensión producto; ii) por el lado de la demanda, el Servicio Público de Transporte de Carga no tiene sustitutos, puesto que los consumidores no tienen la posibilidad sustituir el servicio en una zona determinada, ya sea por mecanismos de autoprovisión o por acudir a otros modos de transporte; iii) por el lado de la oferta, los prestadores de dicho servicio sólo pueden operar (recoger carga) en la zona autorizada para tal efecto; por ello, no es posible abastecer la demanda de dicho servicio desde otros mercados fuera de la zona geográfica autorizada; iv) las Unidades dedicadas al transporte de materiales de construcción o pétreos no pueden prestar el servicio para transportar insumos y productos agrícolas, sus derivados y carga en general indistintamente, debido a que las características físicas y técnicas de las Unidades lo impiden y a la necesidad de un permiso distinto para cada uno estos servicios en particular; y iv) existen barreras a la competencia y libre concurrencia de tipo normativas que impiden que los Agentes Económicos se abastezcan del servicio, a no ser que éste sea prestado por un Concesionario de cuya concesión emane el Permiso de Zona correspondiente.
Se exponen también los elementos analíticos para resolver sobre condiciones de competencia efectiva en el Mercado Relevante,(22) definido acorde al artículo 58 de la LFCE y que se establecen en el artículo 59 de la LFCE,(23) en correlación con los artículos 7 y 8 de las Disposiciones(24) (sección VII). Con base en lo anterior, se determinó preliminarmente que no existen condiciones de competencia efectiva en Mercado Investigado, particularmente en cada uno de los dieciocho municipios que conforman el estado de Sinaloa: i) para transportar insumos y productos agrícolas, sus derivados, y carga en general y; ii) para transportar materiales de construcción o materiales pétreos. Lo anterior, derivado principalmente de la existencia de barreras derivadas de disposiciones jurídicas en el marco normativo aplicable al Mercado Investigado.
Tras una exhaustiva investigación, esta Autoridad Investigadora determinó preliminarmente que en términos generales, el régimen normativo actual basado en el otorgamiento de concesiones y Permisos de Zona para prestar el Servicio Público de Transporte de Carga: i) limita y restringe la entrada a nuevos competidores, así como la expansión de algunos de los Concesionarios, con lo que se eliminan las ventajas económicas de una mayor y mejor dinámica de competencia así como los beneficios directos a los usuarios del Servicio Público de Transporte de Carga como lo son: mejoras en la calidad, precios, innovación, variedad, diferenciación, entre otros; ii) restringe o impide la integración vertical, en dos formas: vía la obtención y utilización de una concesión para la autoprovisión del Servicio Público de Transporte de Carga y vía la obtención de una autorización para la prestación del Transporte Particular;(25) y iii) no considera un régimen de precios libres de mercado, por el contrario, la LTTES y el RGLTTES establecen un régimen de control de precios donde el Gobernador, previa opinión del Consejo Técnico,(26) es el encargado de fijar las tarifas que cobran los prestadores del Servicio Público de Transporte de Carga.
Adicionalmente, esta Autoridad Investigadora encontró que existen situaciones que fomentan el conflicto de interés y/o algunos actos o disposiciones emitidos por la Dirección o el Consejo Técnico que pueden resultar en preferencia o trato discriminatorio hacia ciertos Concesionarios y/o Permisionarios. La primera de ellas, consiste en que el marco normativo aplicable dispone que la Dirección deberá someter a la opinión del Consejo Técnico las resoluciones administrativas para el otorgamiento de concesiones nuevas, así como los estudios para la fijación de tarifas, lo que genera una situación de conflicto de interés, considerando que dicho Consejo Técnico se integra, entre otros miembros, con oferentes del Servicio Público de Transporte de Carga agrupados en organizaciones estatales (CTM,(27) CNC,(28) CROC(29) y CNOP(30)), lo cual tiende a modificar sus incentivos en la toma de decisiones al interior del Consejo Técnico. La segunda, consiste en que el titular de la Dirección es al mismo tiempo Permisionario, lo que podría generar incentivos para que dicho funcionario se aparte de su interés primario (el correcto desempeño y cumplimiento de sus funciones públicas) al estar influido por un interés secundario (sus actividades privadas como Permisionario con participación en el mercado).
Asimismo, esta Autoridad Investigadora encontró que el marco normativo contempla un procedimiento de conciliación como procedimiento de resolución de controversias entre Concesionarios y Permisionarios por motivo de zonas para la prestación del Servicio Público de Transporte de Carga derivadas de la comisión de prácticas de "competencia ruinosa", mismo que puede iniciar a petición de alguno de los "afectados" o por iniciativa de la Dirección y que se sustancia con...
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