Sentencia dictada por el Tribunal Pleno en la Controversia Constitucional 21/2011, así como Voto Concurrente formulado por el Ministro José Fernando Franco González Salas en dicha resolución
| Fecha de disposición | 09 Marzo 2015 |
| Fecha de publicación | 09 Marzo 2015 |
| Materia | Derecho Constitucional |
| Emisor | SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACION |
| Sección | TERCERA. Poder Judicial |
Al margen un sello con el Escudo Nacional, que dice: Estados Unidos Mexicanos.- Suprema Corte de Justicia de la Nación.- Secretaría General de Acuerdos. CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 21/2011.
ACTOR: PODER EJECUTIVO DEL ESTADO DE JALISCO.
MINISTRO PONENTE: LUIS MARÍA AGUILAR MORALES
SECRETARIA DE ESTUDIO Y CUENTA: TANIA MARÍA HERRERA RÍOS
México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente a la sesión del día cinco de diciembre de dos mil trece.
VISTOS; y,
RESULTANDO:
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PRIMERO. Por oficio presentado el catorce de febrero de dos mil once, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte, Emilio González Márquez, Titular del Poder Ejecutivo del Estado de Jalisco, promovió controversia constitucional en contra de los artículos 31, fracción XIV, y Décimo Transitorio de la Ley de Ingresos del Estado de Jalisco para el Ejercicio Fiscal dos mil once y 51 de la Ley de Fiscalización Superior y Auditoría Pública del Estado de Jalisco y sus Municipios; el oficio sin número suscrito por el Secretario General y el Director de Asuntos Jurídicos y Dictamen Legislativo, ambos del Congreso del Estado, dirigido a la Secretaría de Finanzas del Poder Ejecutivo, recibido el cuatro de febrero de dos mil once; y el oficio 0248/2011 suscrito por el Secretario General y el Director de Asuntos Jurídicos y Dictamen Legislativo, ambos del Congreso del Estado, dirigido a la Secretaría de Administración del Poder Ejecutivo, recibido el ocho de febrero de dos mil once.
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SEGUNDO. La parte actora citó como preceptos violados los artículos 14, 16, 25, 31 fracción IV, 115, 116, 126, 133 y 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; señaló que no existe tercero interesado; narró los antecedentes de los actos impugnados y expresó los siguientes conceptos de invalidez:
PRIMERO. PRINCIPIO DE LEGALIDAD TRIBUTARIA. ELEMENTOS CUALITATIVOS Y CUANTITATIVOS DE LAS CONTRIBUCIONES.
Bajo la forma de gobierno republicana y democrática, el sistema fiscal mexicano se sustenta en diversos principios constitucionales que garantizan precisamente la congruencia entre las obligaciones y los derechos ciudadanos y las limitaciones de la ley al abuso de la autoridad, entre otros: principio de legalidad, de autoridad competente, de equidad, proporcionalidad, aplicación al gasto público, eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez, división de poderes, transparencia y rendición de cuentas (fiscalización).
Conforme a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, históricamente el sistema tributario se ha fundado bajo la previsión de que la actividad taxativa-financiera del Estado se circunscribe a tres momentos, a saber: 1) la recaudación u obtención de ingresos; 2) la administración de los ingresos y bienes del Estado; y por último, 3) la ejecución del gasto público bajo la determinación de diversos fines específicos, ya sean el sostenimiento de las funciones públicas esenciales, la prestación de los servicios públicos o la ejecución de obras y actividades relacionadas con aquéllas.
En efecto, la disposición constitucional conforme a la cual se sustenta el sistema fiscal-presupuestal es el artículo 31 fracción IV de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el cual es del tenor siguiente: (se transcribe)
El referido artículo enmarca, en forma sustancial, la razón genético-teleológica de las cargas impositivas, así como las características esenciales de las contribuciones a efecto de considerarlas como constitucional y legítimamente válidas para su exigencia por parte del Estado; de esta forma se
puede considerar válidamente que los sistemas fiscales nacional y locales se desarrollan con la finalidad de obtener los recursos financieros necesarios para sufragar los gastos públicos, mediante la determinación de las contribuciones en ley, de manera proporcional y equitativa.
Conforme a lo expuesto, el elemento primario del sistema fiscal es el de la determinación de los conceptos conforme a los cuales se recaudarán los ingresos, lo que se traduce en el establecimiento de las hipótesis jurídicas generales, abstractas e impersonales que justifican legal y legítimamente la participación de la población en el soporte financiero del gasto público. Las disposiciones que se expiden para estos efectos, deben guardar congruencia con los siguientes principios jurídicos:
I. LEGALIDAD: Si bien la obligación general de contribuir al gasto público se encuentra prevista en el artículo 31 fracción IV de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, este principio establecido por dicho artículo constriñe que cualquier contribución que pretendan las entidades públicas recaudar debe establecerse en todos sus términos y expresamente en leyes formales, principio sustentado en el objetivo constitucional de brindar certidumbre jurídico-tributaria a los contribuyentes frente a la actuación de la administración pública, ya que limita el cobro de las contribuciones a las establecidas en las disposiciones legales formales, a la vez que proscribe la arbitrariedad de las autoridades exactoras y el cobro de impuestos imprevisibles o a título particular.
Cabe señalar que el principio de legalidad no sólo exige la mera enunciación de la contribución, sino que la disposición que la contemple debe incluir todos los elementos que la conforman como lo son el sujeto, objeto, tasa, base, entre otros tanto sustantivos como adjetivos, lo que fortalece la certidumbre respecto de la obligación tributaria y los términos para solventarla.
II. PROPORCIONALIDAD: Este principio establece que los gravámenes deben establecerse conforme a la capacidad económica de cada contribuyente, de tal forma que las personas que obtengan ingresos mayores tributen en forma cualitativamente superior respecto de los contribuyentes de ingresos inferiores; de acuerdo con este principio, se cumple la proporcionalidad de las contribuciones en la medida en que las tarifas progresivas que se establezcan sean congruentes con los ingresos gravados.
III. EQUIDAD: Conforme al principio constitucional de equidad, las contribuciones que prevean las leyes deben considerar por igualdad ante la misma ley tributaria a todos los sujetos pasivos de un mismo tributo, los que en tales condiciones deben recibir un tratamiento idéntico en lo concerniente a hipótesis de causación, acumulación de ingresos gravables y demás elementos de las hipótesis taxativas, debiendo únicamente variar las tarifas tributarias, pero siempre de acuerdo con la capacidad económica de cada contribuyente, de tal forma que se respete a su vez el principio de proporcionalidad.
IV. DESTINO DE LAS CONTRIBUCIONES: Por este concepto se ha entendido regularmente como que el importe de lo recaudado a través de las contribuciones, el cual debe destinarse en su totalidad a la satisfacción de las atribuciones del Estado relacionadas con las necesidades colectivas o sociales, o los servicios públicos, o bien, desde un punto de vista general para la realización de una función pública específica o general, a través de la erogación que realice el Estado.
Cabe señalar que dicho principio ha sido adicionado a fin de que dicho gasto cumpla con determinadas características para constatar su correcto ejercicio, a saber: 1) Legalidad, en tanto que debe estar prescrito previamente a su ejercicio, en el Presupuesto de Egresos o, en su defecto, en una ley expedida con anterioridad por el Congreso correspondiente; 2) Honradez, pues implica que no debe llevarse a cabo de manera abusiva, ni para un destino diverso al programado; 3) Eficiencia, en el entendido de que las autoridades deben disponer de los medios que estimen convenientes para que el ejercicio del gasto público logre el fin para el cual se programó y destinó; 4) Eficacia, ya que es indispensable contar con la capacidad suficiente para lograr las metas estimadas; 5) Economía, en el sentido de que el gasto público debe ejercerse recta y prudentemente, lo cual implica que los servidores públicos siempre deben buscar las mejores condiciones de contratación para el Estado; y, 6) Transparencia, para permitir hacer del conocimiento público el ejercicio del gasto público.
De lo anterior se puede colegir válidamente que para establecer la constitucionalidad de un tributo es necesario que se encuentre establecido por ley, sea proporcional y equitativo, así como que sea destinado al pago de los gastos públicos, de tal forma que todos los elementos esenciales del
sistema tributario y presupuestal estén consignados de manera expresa en las leyes, de tal forma que no quede margen para la arbitrariedad de las autoridades exactoras, ni para el cobro de impuestos imprevisibles o a título particular, sino que a la autoridad no quede otra cosa que aplicar las disposiciones generales de observancia obligatoria dictadas con anterioridad al caso concreto de cada causante y el sujeto pasivo de la relación tributaria pueda en todo momento conocer la forma cierta de contribuir para los gastos públicos de la Federación, del Estado o Municipio en que resida.
Ahora bien, para efectos de que dicho sistema tributario sea ejecutado, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece una delimitación potestativa a favor de determinados órganos en momentos precisos del sistema, a saber:
I. Imposición. A través de la determinación legal tanto de los ingresos como de los egresos, proceso en el cual participan las autoridades legislativas (congresos y poderes ejecutivos), como los ayuntamientos y las juntas de gobierno de los organismos públicos descentralizados y entidades paraestatales.
II. Recaudación. Proceso mediante el cual se ejerce la autoridad exactora a fin de obtener los ingresos previstos por las leyes previamente aprobadas para integrar las haciendas...
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