Voto de Minoría que formulan los Ministros Luis María Aguilar Morales y Sergio Salvador Aguirre Anguiano y Voto Particular que formula el último de los Ministros nombrados, en la sentencia dictada por el Tribunal Pleno en la Acción de Inconstitucionalidad 5/2009, promovida por los Diputados de la Sexagésima Cuarta Legislatura del Estado de Durango

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EmisorSuprema Corte de Justicia de la Nación

Al margen un sello con el Escudo Nacional, que dice: Estados Unidos Mexicanos.- Suprema Corte de Justicia de la Nación.- Secretaría General de Acuerdos. VOTO DE MINORIA QUE FORMULAN LOS MINISTROS LUIS MARIA AGUILAR MORALES Y SERGIO SALVADOR AGUIRRE ANGUIANO Y VOTO PARTICULAR QUE FORMULA EL ULTIMO DE LOS MINISTROS NOMBRADOS EN LA ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD 5/2009, PROMOVIDA POR LA SEXAGESIMA CUARTA LEGISLATURA DEL ESTADO DE DURANGO, RESUELTA POR EL TRIBUNAL PLENO EN SESIONES DE VEINTIUNO Y VEINTICINCO DE ENERO DE DOS MIL DIEZ.

  1. VOTO DE MINORIA

    El presente voto de minoría se formula contra la determinación de constitucionalidad del artículo 52, párrafo segundo, de la Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado de Durango en la porción normativa que señala:

    La falta definitiva del Presidente Municipal, será cubierta por el Presidente Municipal suplente, en caso de impedimento legal o físico de éste, el Congreso del Estado designará un presidente sustituto, quien terminará el período.

    El Tribunal Pleno fundó tal determinación de constitucionalidad en las siguientes consideraciones esenciales:

    1. De los dos últimos párrafos del artículo 115, fracción I, constitucional deriva que los esquemas de sustitución de los miembros de los Ayuntamientos para el caso de ausencias definitivas deben privilegiar, en primer término, el respeto a la voluntad ciudadana expresada en un proceso electoral a favor de quienes hayan sido favorecidos con el voto popular, con el carácter de suplentes, siempre y cuando en la legislación correspondiente se encuentre prevista dicha figura, y si el suplente no asume el cargo por cualquier causa o no está prevista tal figura, opera en forma sucesiva la reserva de ley a favor de las Legislaturas locales, las que podrán establecer el mecanismo de sustitución que estimen más acorde.

    2. La designación por el Congreso del Estado de Durango del Presidente Municipal Sustituto se encuentra justificada en el hecho de que se trata de un caso excepcional, ante eventualidades en que dos personas presidente municipal propietario y su suplente se ven imposibilitadas de ocupar el cargo. El Decreto impugnado no vulnera los artículos 115, párrafo primero, y 41 constitucionales, puesto que si bien al Congreso del Estado se le asigna la atribución de designar al Presidente Municipal Sustituto, pudiendo recaer en una persona diversa al propio ayuntamiento que fue electo, ello se encuentra justificado en atención a que se trata de un caso de excepción en el que ni el Presidente Municipal propietario ni el suplente han podido ocupar el cargo.

    3. La facultad que se otorga en la norma al Congreso local para elegirlo no implica que la Legislatura se convierta en un órgano electoral, sino sólo el hacer frente a una eventualidad en aras de procurar el continuo desarrollo de las funciones del ayuntamiento y de fortalecerlo. Por tanto, el precepto impugnado no debilita al municipio.

      Se formula el presente voto de minoría contra las anteriores determinaciones contenidas en la sentencia dictada por el Tribunal en Pleno al considerarse que el artículo 52, párrafo segundo, de la Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado de Durango en la porción normativa que ha quedado transcrita con antelación vulnera la autonomía municipal consagrada en el artículo 115 constitucional.

      En efecto, el artículo constitucional citado establece:

      Artículo 115.- Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

      I.- Cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa, integrado por un Presidente Municipal y el número de regidores y síndicos que la ley

      determine. La competencia que esta Constitución otorga al gobierno municipal se ejercerá por el Ayuntamiento de manera exclusiva y no habrá autoridad intermedia alguna entre éste y el gobierno del Estado.

      Los presidentes municipales, regidores y síndicos de los ayuntamientos, electos popularmente por elección directa, no podrán ser reelectos para el periodo inmediato. Las personas que por elección indirecta, o por nombramiento o designación de alguna autoridad desempeñen las funciones propias de esos cargos, cualquiera que sea la denominación que se les dé, no podrán ser electas para el periodo inmediato. Todos los funcionarios antes mencionados, cuando tengan el carácter de propietarios, no podrán ser electos para el periodo inmediato con el carácter de suplentes, pero los que tengan el carácter de suplentes sí podrán ser electos para el periodo inmediato como propietarios a menos que hayan estado en ejercicio.

      Las Legislaturas locales, por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes, podrán suspender ayuntamientos, declarar que éstos han desaparecido y suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros, por alguna de las causas graves que la ley local prevenga, siempre y cuando sus miembros hayan tenido oportunidad suficiente para rendir las pruebas y hacer los alegatos que a su juicio convengan.

      Si alguno de los miembros dejare de desempeñar su cargo, será sustituido por su suplente, o se procederá según lo disponga la ley.

      En caso de declararse desaparecido un Ayuntamiento o por renuncia o falta absoluta de la mayoría de sus miembros, si conforme a la ley no procede que entren en funciones los suplentes ni que se celebren nuevas elecciones, las legislaturas de los Estados designarán de entre los vecinos a los Concejos Municipales que concluirán los períodos respectivos; estos Concejos estarán integrados por el número de miembros que determine la ley, quienes deberán cumplir los requisitos de elegibilidad establecidos para los regidores.

      II.- Los municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley.

      (...)

      El artículo constitucional ha tenido una evolución legislativa que ha llevado a reconocer al Municipio como un órgano de gobierno y a fortalecerlo en su autonomía, como se ha expuesto por el Pleno de este Alto Tribunal al resolver la controversia constitucional 14/2001, promovida por el Municipio de Pachuca de Soto, Estado de Hidalgo, en sesión de siete de julio de dos mil cinco, por unanimidad de diez votos:

      "(...) Al respecto, este Alto Tribunal ya ha sostenido en la controversia constitucional 19/2001, promovida por el Municipio de Santa Catarina, Nuevo León, resuelta el dieciocho de marzo de dos mil tres, por mayoría de ocho votos, lo siguiente:

      El desarrollo legislativo e histórico que ha tenido el artículo 115 constitucional, dedicado al Municipio Libre, es revelador de que esta figura es, en el Estado mexicano, la piedra angular sobre la cual se construye la sociedad nacional, en tanto es la primera organización estatal en entrar en contacto con el núcleo social. Los diversos documentos que integran los procesos legislativos de las reformas sufridas por ese numeral durante su vigencia así coinciden.

      Empero, ha sido muy largo el camino que el Municipio ha tenido que recorrer para hacer realidad su libertad', que fue incluso bandera emblemática de las luchas revolucionarias. No obstante su elevación a rango constitucional en mil novecientos diecisiete, fueron muchas las limitaciones y el cercenamiento que la propia Constitución impuso al Municipio, obligándolo o sometiéndolo a la voluntad del Ejecutivo Estatal o del Legislativo también estatal o, en el mejor de los casos, rodeándole de un contexto jurídico vulnerable.

      En esa evolución se pueden identificar tres momentos determinantes del Municipio Libre, partiendo de la importante consagración constitucional que en mil novecientos diecisiete se dio de esta figura:

      1) La reforma municipal de mil novecientos ochenta y tres, misma que, incluso, fue objeto de

      interpretación por parte de la anterior integración de esta Suprema Corte; destacando aquella interpretación efectuada con motivo del amparo en revisión 4521/91, fallado por este Tribunal Pleno el siete de noviembre de mil novecientos noventa y nueve, en el que se sostuvo que la intención del legislador fue fortalecer de tal manera al Municipio con esta reforma, que ello permitía colegir que, para efectos de la legitimación activa de las controversias constitucionales, se podía admitir en el Municipio un carácter de Poder de los Estados; legitimación que le estaba, aparentemente, soslayada por el entonces texto del artículo 105 constitucional.

      2) La reforma judicial de mil novecientos noventa y cuatro, ejercicio legislativo que, si bien dedicado a lo judicial federal, llegó a trastocar la vida jurídico institucional del Municipio, en tanto le reconoció expresamente legitimación activa para acudir en defensa jurisdiccional de sus facultades y ámbito competencial ante esta Suprema Corte en vía de controversia constitucional. De alguna manera parece advertirse que el legislador ponderó la situación de indefensión municipal advertida y superada por el criterio antes referido, pues el Poder Reformador recogió y superó todo aquello puesto en evidencia con aquella interpretación judicial. Esta reforma ha sido de suma importancia para el Municipio, básicamente por los siguientes motivos:

      Primero, el número de juicios de esta naturaleza iniciados por Municipios, en comparación con los iniciados por otros entes políticos, es revelador del enorme impacto que esta reforma constitucional tuvo en la vida municipal y de la eficacia de la norma constitucional reformada; y

      Segundo, porque a partir de los fallos que ha venido emitiendo esta Suprema Corte en dichos juicios, fue advirtiéndose que muchas injerencias o interferencias de los Estados, ya sea del Ejecutivo o Legislativo Estatal, en la vida administrativa, política o jurídica de los Municipios se han hecho merced de licencia constitucional para ello. Esto es, si los Municipios no podían hacer realidad su autonomía, era porque la propia...

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