Voto particular del Ministro Sergio A. Valls Hernández, en la Acción de Inconstitucionalidad 35/2006 promovida por el Procurador General de la República en contra de los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Aguascalientes
| Edición | Matutina |
| Emisor | Suprema Corte de Justicia de la Nación |
VOTO particular del Ministro Sergio A. Valls Hernández, en la Acción de Inconstitucionalidad 35/2006 promovida por el Procurador General de la República en contra de los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Aguascalientes.
Al margen un sello con el Escudo Nacional, que dice: Estados Unidos Mexicanos.- Suprema Corte de Justicia de la Nación.- Secretaría General de Acuerdos.
VOTO PARTICULAR QUE FORMULA EL MINISTRO SERGIO A. VALLS HERNANDEZ, EN RELACION CON LA ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD 35/2006
La acción de inconstitucionalidad que nos ocupa, se endereza en contra de diversos artículos del Código Urbano del Estado de Aguascalientes, que condicionan el otorgamiento de la autorización para el fraccionamiento, relotificación, subdivisión y fusión de terrenos en la entidad, a la donación de un porcentaje de la superficie neta de los terrenos en favor del Municipio de que se trate, por considerar que dicha donación constituye una especie de expropiación, en tanto se priva a los particulares interesados del dominio de una parte de los bienes que les pertenecen.
La sentencia dictada en el presente asunto, empieza por desvirtuar el argumento del promovente, adoptando la tesis del Congreso del Estado, en el sentido de que existe voluntad de parte del fraccionador, para donar un porcentaje de la superficie de su terreno en favor del Municipio, con miras a obtener la autorización respectiva, para posteriormente descartar que se trate de una expropiación, por no constituir un acto concreto dirigido a una persona en específico, sino estar establecido en una norma general aplicable a todos los sujetos que se ubiquen en el supuesto en ella previsto.
De esta forma, concluye que, desde el punto de vista del particular afectado, la donación a que aluden los preceptos impugnados, reviste la naturaleza de modalidad a la propiedad privada, en términos del párrafo tercero del artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la cual implica el establecimiento de una norma general en que se prevea, así como una modificación sustancial al derecho de propiedad, mientras que, desde la perspectiva del Municipio beneficiado, constituye un ingreso fiscal, de conformidad con la fracción IV del artículo 115 constitucional, relativa a los bienes que conforman la hacienda pública municipal.
Los razonamientos que a continuación se exponen, tienden a demostrar la inviabilidad de la propuesta recogida en la sentencia -según se desprende de la lectura de la versión taquigráfica de la sesión de quince de enero de dos mil siete, en la que fue discutido este asunto-, dado el manejo inexacto de los conceptos a que ésta se refiere.
La concepción individualista del derecho de propiedad ha sido abandonada por la legislación, en virtud de la función social que deben cumplir los bienes para la realización del bien común. Esta exigencia de solidaridad social es la que determina la imposición de limitaciones a la propiedad, tanto en interés privado como en interés público. Héctor Jorge Escola ha apuntado las siguientes notas esenciales, que sirven de base para la diferenciación entre unas y otras:
a) Las limitaciones impuestas a la propiedad privada en interés público tienden a proteger o beneficiar a la colectividad, a la comunidad, al público en general y, por ello mismo, su destinatario no es individual, ni tampoco determinable. Las limitaciones impuestas en interés privado, al contrario, tienden a proteger o beneficiar al vecino, al colindante y no al público y, por esa causa, su destinatario es individual y determinable, aun cuando puedan ser varios quienes estén en la misma situación jurídica.
b) Las limitaciones a la propiedad privada impuestas en razón del interés público están sujetas a un régimen de derecho público, especialmente, de derecho administrativo, dando lugar a la actuación de los tribunales de justicia que sean competentes para conocer en la materia contencioso-administrativa. Las limitaciones impuestas en razón del interés privado, al contrario, están siempre sujetas a un régimen de derecho privado, cabiendo la jurisdicción de los tribunales de justicia común, ya sea ordinaria o federal.
Para los fines de este estudio, sólo nos ocuparemos de las limitaciones a la propiedad privada impuestas en razón del interés público, definidas como aquel conjunto de medidas de índole jurídica, que se adoptan con el propósito de armonizar y compatibilizar el ejercicio del derecho de propiedad privada con las exigencias del interés público, de modo que aquel derecho no sólo no constituya un obstáculo para el logro de ese interés general, sino que, incluso, contribuya a él.
La clasificación más conocida de este tipo de limitaciones es aquella que considera el modo como éstas inciden en los diferentes caracteres de la propiedad, es decir, sobre su condición de ser absoluta, exclusiva y perpetua. En relación con lo exclusivo, tienen como efecto jurídico una desmembración de la propiedad (servidumbre administrativa, expropiación de uso y requisición de uso); en relación con lo perpetuo, su efecto es la privación de la propiedad (expropiación, decomiso, confiscación y requisición de propiedad); en relación con lo absoluto, tienen como efecto un debilitamiento inherente a la propiedad, de manera general (modalidad y secuestro).
Dada la materia del presente asunto, sólo se examinarán las figuras de la expropiación y la modalidad, como limitaciones a la propiedad privada impuestas en razón del interés público (exposición basada en Derecho Administrativo, Benjamín Villegas Basavilbaso, Tipográfica Editora Argentina, Buenos Aires, 1956 y en Derecho Administrativo, Roberto Dromi, Ciudad Argentina, Novena Edición, Buenos Aires, 2001).
a) Expropiación
1. Introducción
Suele ocurrir que el Estado, lato sensu, para cumplir cometidos que le son propios y, como tales, de interés público, pueda necesitar echar mano de bienes, de diferente clase y naturaleza, propiedad de los particulares. En tales supuestos, como es comprensible, se produce una colisión entre el interés particular, decidido a mantener y conservar su propiedad y el interés colectivo, que requiere que el particular sea privado de ese bien para que pueda ser destinado a una finalidad de utilidad pública, conflicto que no puede resolverse sino por el predominio indiscutible del interés público.
Nace así el instituto jurídico de la expropiación que, etimológica y originariamente, constituye el acto por el cual se priva a una persona de su propiedad y supone, por lo mismo, un acto de autoridad con poder suficiente para hacer esa privación y la falta de consentimiento del dueño que la sufre.
Clemente de Diego escribe: Si apropiación (del latín appropiato, de ad y propriato) significa el acto de apoderarse de una cosa, de aprehenderla, de entrar en conexión y contacto con ella, estableciendo la relación de propiedad que, al ser disciplinada por el derecho objetivo, se desdobla en facultades y atribuciones de goce y disposición para el titular, para el dueño, y en deberes de abstención y respeto para los demás; expropiación (de las latinas ex, fuera y propriato) significa la extinción de esa relación, la decadencia de ese poder y anulación de esas facultades y atribuciones. Apropiación es ocupación y toma de posesión con el alcance, en su caso, de adquisición del dominio; expropiación es desposesión, pérdida, privación o extinción del dominio.
Como acto de autoridad que lesiona un derecho privado tan respetable como es la propiedad, las Constituciones han puesto un límite a las expropiaciones, límite que la nuestra establece en el párrafo segundo del artículo 27, con el siguiente enunciado: Las expropiaciones sólo podrán hacerse por causa de utilidad pública y mediante indemnización.
Las limitaciones puestas al Estado en su acción de expropiar han ocasionado que, por expropiación, en su sentido actual, se entienda restrictivamente el acto por el cual el Estado, por medio de los órganos autorizados al efecto por la ley, priva a alguna persona de su propiedad por una causa de utilidad pública y a cambio de la indemnización correspondiente.
La Expropiación como Limitación al Derecho de Propiedad
Al estudiar la clasificación de las limitaciones a la propiedad privada en interés público, se expresó que inciden directamente sobre lo absoluto, lo exclusivo y lo perpetuo de la propiedad y que, en relación a este último carácter, la limitación tiene como efecto jurídico la privación de la propiedad o, si se quiere, la extinción del dominio. Esta extinción -máxima lesión a la esfera de los derechos individuales patrimoniales- es denominada expropiación.
Puede sostenerse que la expropiación por causa de utilidad pública significa la limitación más importante, por su contenido político, social y económico, al derecho privado de propiedad. Si la expropiación, a diferencia de la modalidad, la ocupación temporánea y la servidumbre, extingue totalmente el derecho de dominio -plena in rem potestas-, cabe preguntarse cómo puede ser considerada una limitación.
¿Cuáles son las razones en que se fundamenta esa inclusión? Si se observa que las modalidades y las servidumbres, como enseña Zanobini, tienen por objeto el contenido del derecho de propiedad y la expropiación representa una limitación a la consistencia de ese derecho, se comprenderá por qué el instituto en examen puede ser considerado en su tratamiento metódico como una limitación a la propiedad. No se trata -dice- de una diferencia de grado, sino de una diferencia de dirección: mientras las limitaciones comunes sustraen al propietario alguna facultad que la ley, abstractamente, puede reconocerle, la expropiación toma el derecho del propietario en su unidad y totalidad y, por lo tanto, en su existencia.
La limitación -agrega- no surge cuando la expropiación se verifica, porque en ese momento la propiedad cesa de existir. La limitación surge con la propiedad misma y la acompaña en todo el tiempo de su...
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