Recomendación General No. 27/2016 sobre el derecho a la consulta previa de los pueblos y comunidades indígenas de la República Mexicana
| Edición | Matutina |
| Emisor | Comisión Nacional de los Derechos Humanos |
Al margen un sello con el Escudo Nacional, que dice: Estados Unidos Mexicanos.- Comisión Nacional de los Derechos Humanos. RECOMENDACIÓN GENERAL No. 27/2016 SOBRE EL DERECHO A LA CONSULTA PREVIA DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS DE LA REPÚBLICA MEXICANA.
TITULAR DEL PODER EJECUTIVO FEDERAL, CONGRESO DE LA UNIÓN, GOBERNADORES, JEFE DE GOBIERNO DE LA CIUDAD DE MÉXICO Y PODERES LEGISLATIVOS DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS DE LA REPÚBLICA MEXICANA.
Distinguidos(as) señores(as):
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El artículo 1o., párrafo tercero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece que todas las autoridades tienen el deber para que en el ámbito de su competencia, promuevan, respeten, protejan y garanticen los derechos humanos, de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad.
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Asimismo, el artículo 6, fracción VIII, de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, prevé como atribución de este Organismo Nacional, proponer a las diversas autoridades del país en el exclusivo ámbito de su competencia que se promuevan los cambios y modificaciones de leyes y reglamentos, así como de prácticas administrativas, que procuren y garanticen una mejor y más amplia protección de los derechos humanos. En tal virtud y conforme a lo dispuesto en el artículo 140 del Reglamento Interno de esta Comisión Nacional, se emite la presente Recomendación General.
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ANTECEDENTES.
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Esta Comisión Nacional es consciente de la condición de vulnerabilidad de los pueblos y comunidades indígenas en México, quienes aún en la época contemporánea sufren violaciones a los derechos humanos. Actualmente se encuentran en una situación de discriminación estructural, así como en desventaja socio-política y económica respecto del resto de la población(1).
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La lucha histórica por los derechos de los pueblos y comunidades indígenas ha sido compleja. La forma en que los derechos humanos se han concebido ha sufrido un cambio tendencial. Clásicamente, los derechos individuales habían sido el eje del entendimiento y fundamento de los derechos, sin embargo, con el desarrollo del pluralismo jurídico(2) y el multiculturalismo(3), se articuló una visión que clarifica la dimensión e importancia de la protección de los derechos de naturaleza colectiva, los cuales son la base y sustento de los derechos humanos de los pueblos indígenas, toda vez que el ejercicio efectivo de ciertos derechos individuales, está supeditado al respeto y garantía de los derechos colectivos.
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Algunos de estos derechos son: los derechos culturales y territoriales, derecho a la identidad, a la educación, a la salud, y al idioma, derecho a no ser discriminado con motivo del origen o identidad indígena, derecho a la libre determinación, a la propiedad intelectual, a conservar y reforzar sus propias instituciones, derecho a la consulta previa, libre e informada, y a decidir las prioridades para el desarrollo, por mencionar algunos.
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En este contexto, tras la creación de la Organización de las Naciones Unidas en 1945 y en 1949 con la Declaración Universal de los Derechos Humanos (la cual consagra casi en exclusiva derechos de carácter individual), la Organización Internacional del Trabajo (en adelante "OIT"), analizó la situación de los trabajadores indígenas y comenzó a abordar una variedad de asuntos referentes a los pueblos indígenas y tribales.
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En la década de 1950, la OIT, junto con la participación de otras agencias del sistema de la ONU, comenzó a trabajar en el Convenio de los Pueblos Indígenas y Tribales (núm. 107). Este Convenio fue adoptado en 1957 como el primer tratado internacional sobre este tema y, finalmente, fue ratificado por 27 países, principalmente en América, pero también del sur de Asia, África y Europa(4).
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Posteriormente, con la organización y concientización de los pueblos indígenas y tribales a nivel nacional e internacional durante las décadas de 1960 y 1970, se plantearon inquietudes referentes al enfoque del Convenio 107, en el sentido de ser integracionista y se efectuaron convocatorias para revisarlo y actualizarlo. Una Comisión de Expertos convocada en 1986 por el Consejo de Administración de la OIT concluyó que "el enfoque integracionista del Convenio había quedado obsoleto y que su aplicación era perjudicial en el mundo moderno". Con este antecedente en junio de 1989, se adoptó el Convenio sobre Pueblos Indígenas y Tribales en países independientes (Convenio 169)(5).
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El Convenio 169(6) se basa en una actitud general de respeto por las culturas y el modo de vivir de los pueblos indígenas y tribales y el supuesto fundamental de que éstos constituyen sociedades permanentes con derecho a determinar sus propias prioridades para el desarrollo.
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Asimismo, con la resolución 1/2 del Consejo de Derechos Humanos, del 29 de junio del 2006 fue aprobada la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas el 13 de septiembre del 2007, teniendo como motivación "el hecho de que los pueblos indígenas han sufrido injusticias históricas como resultado, entre otras cosas, de la colonización y de haber sido desposeídos de sus tierras, territorios y recursos, lo que les ha impedido ejercer, en particular, su derecho al desarrollo de conformidad con sus propias necesidades e intereses"(7).
Contexto en México.
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El derecho a la consulta previa tiene una importancia capital en tanto se encuentra interconectado con la protección de otros derechos colectivos. En este sentido, la garantía de este derecho es necesaria para la preservación del derecho a la libre autodeterminación, desarrollo sustentable, propiedad ancestral, biodiversidad cultural, identidad cultural, etcétera.
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Con la reforma de 1992 al artículo 4o. constitucional(8), se reconoció la composición pluricultural de la nación mexicana sustentada en sus pueblos indígenas, lo que implicó el reconocimiento del pluralismo jurídico; dicha modificación legislativa, tendría más tarde efectos trascendentales, como a continuación se detallará.
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El tema de los derechos humanos de los pueblos indígenas fue objeto de relevancia y discusión, como consecuencia del movimiento iniciado por el Ejército Zapatista de Liberación Nacional (en adelante EZLN), en enero de 1994. En virtud de ello, el Estado mexicano recibió un pliego de demandas presentadas por el EZLN, en la mesa de diálogo dentro de las jornadas por la paz y la reconciliación en Chiapas, celebrada en San Cristóbal de las Casas, en los meses de febrero y marzo de 1994(9).
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De esta manera, se publicó el 11 de marzo de 1995, la Ley para el Diálogo, la Conciliación y la Paz Digna en Chiapas, teniendo como objeto: "establecer las bases jurídicas que propicien el diálogo y la conciliación para alcanzar, a través de un acuerdo de concordia y pacificación, la solución justa, digna y duradera al conflicto armado iniciado el 1o. de enero de 1994 en el Estado de Chiapas"(10).
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Asimismo, con fundamento en dicha Ley, comenzaron a desarrollarse las mesas de diálogo entre el EZLN y el Gobierno Federal. En 1996 se concluyó acordando la firma de varios documentos que han sido llamados "Acuerdos de San Andrés Larráinzar". Se establecieron 8 compromisos con los pueblos indígenas: 1) Reconocer a los pueblos indígenas en la Constitución General; 2) Ampliar participación y representación políticas; 3) Garantizar el acceso pleno a la justicia; 4) Promover las manifestaciones culturales de los pueblos indígenas; 5) Asegurar educación y capacitación; 6) Garantizar la satisfacción de necesidades básicas, 7) Impulsar la producción y el empleo; 8) Proteger a los indígenas migrantes(11). Dichos compromisos asumidos en su nueva relación con los pueblos indígenas se regían por los principios de: i) pluralismo, ii) sustentabilidad, iii) integridad, iv) participación y, v) libre determinación(12).
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En el año 2001(13), el Constituyente Permanente reformó la Constitución Federal del país con el fin de establecer las bases jurídicas para el ejercicio de los derechos humanos de los pueblos indígenas, contemplando en el artículo 2o. que: "la Nación mexicana es única e indivisible. La Nación tiene una composición pluricultural sustentada originalmente en sus pueblos indígenas que son aquellos que descienden de poblaciones que habitaban en el territorio actual del país al iniciarse la colonización y que conservan sus propias instituciones sociales, económicas, culturales y políticas, o parte de ellas".
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Esta reforma, dotó al artículo 2o. de la Constitución de dos apartados, el A y B, estableciendo en el primero de ellos, de manera central, una serie de derechos, a saber, a) decidir sus formas internas de convivencia y organización, aplicando sus propios sistemas normativos en la regulación y solución de sus conflictos internos b) elegir de acuerdo con sus normas, procedimientos y prácticas tradicionales a sus autoridades y representantes, c) el derecho para acceder a las formas y modalidades de propiedad y tenencia de la tierra, d) a preservar y enriquecer sus lenguas, conocimientos y todos aquellos elementos que constituyan su identidad indígena, e) conservar y mejorar el hábitat y preservar la integridad de sus tierras, y f) elegir, en los municipios con población indígena, representantes ante los ayuntamientos; mientras que en el segundo, la obligación del gobierno federal, los gobiernos de los estados y de los municipios de crear las instituciones de atención específica para atender a la población indígena, las cuales deben de ser operadas junto con representantes de los pueblos y comunidades interesadas y con ello lograr el desarrollo de los mismos.
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Posteriormente en mayo del 2015(14), se reformó la fracción III, Apartado A, del artículo 2o. constitucional...
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