Sentencia dictada por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la Acción de Inconstitucionalidad 84/2016, así como el Voto Concurrente formulado por el Ministro Arturo Zaldívar Lelo de Larrea.
| Fecha de disposición | 26 Noviembre 2018 |
| Fecha de publicación | 26 Noviembre 2018 |
| Materia | Derecho Público y Administrativo,Derecho Constitucional |
| Emisor | SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACION |
| Sección | SEGUNDA. Poder Judicial |
Al margen un sello con el Escudo Nacional, que dice: Estados Unidos Mexicanos.- Suprema Corte de Justicia de la Nación.- Secretaría General de Acuerdos.
ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 84/2016
PROMOVENTE: COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
MINISTRO PONENTE: EDUARDO MEDINA MORA I.
SECRETARIO: ETIENNE LUQUET FARÍAS.
COLABORÓ: CAROLINA BARROSO RODRÍGUEZ.
Ciudad de México. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día veintiocho de junio de dos mil dieciocho, por el que se emite la siguiente:
SENTENCIA
Mediante la que se resuelve la presente acción de inconstitucionalidad 84/2016 promovida por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos en contra de la Ley Orgánica de la Universidad Autónoma Intercultural de Sinaloa, publicada el diecinueve de agosto de dos mil dieciséis, en el periódico oficial del Estado de Sinaloa, mediante Decreto Número 624.
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TRÁMITE.
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Presentación de la demanda, autoridades (emisora y promulgadora) y norma impugnada. Por escrito presentado el diecinueve de septiembre de dos mil dieciséis en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia, Luis Raúl González Pérez, en su carácter de Presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, promovió acción de inconstitucionalidad en la que solicitó la invalidez de la norma general que más adelante se señala.
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Órganos legislativo y ejecutivo que emitieron y promulgaron la norma general que se impugna.
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Congreso del Estado de Sinaloa.
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Gobernador del Estado de Sinaloa.
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Norma general cuya invalidez se reclama. Ley Orgánica de la Universidad Autónoma Intercultural de Sinaloa, expedida mediante Decreto número 624, publicado en el periódico oficial del Estado de Sinaloa el diecinueve de agosto de dos mil dieciséis, por la ausencia de consulta previa a comunidades indígenas, y de manera particular los artículos 2, fracción III, 13 y 23, así como el artículo segundo transitorio.
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Conceptos de invalidez. La promovente en sus conceptos de invalidez, manifestó en síntesis lo siguiente:
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Primer concepto de invalidez. La expedición de la Ley Orgánica de la Universidad Autónoma Intercultural de Sinaloa viola el derecho a la consulta previa de los pueblos y comunidades indígenas, contemplado en el artículo 2o., apartado B, fracción II de la Constitución Federal y en los artículos 6o. y 7o. del Convenio de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes.
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La fracción IX del apartado B, artículo 2 de la Constitución establece la estricta participación de los pueblos indígenas en la elaboración del plan nacional y que en el parámetro internacional, los indígenas tienen el derecho a la consulta previa mediante procedimientos culturalmente adecuados, informados, de buena fe y a través de sus representantes.
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Por lo tanto, los pueblos indígenas tienen derecho a participar en la adopción de decisiones sobre las cuestiones que afecten sus intereses, como en el presente caso sobre un ordenamiento de regulación del funcionamiento de la universidad autónoma especializada en impartir educación media superior y superior a grupos étnicos; que al soslayarse su consulta, se genera una violación de orden constitucional y convencional que impacta de manera directa en derechos humanos de los pueblos indígenas.
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Sustenta la falta de consulta en diversos elementos, como la exposición de motivos que dio origen a la ley impugnada, ya que la razones que motivan la reforma son de carácter medular en toda la
composición de la ley, sin que se respete el derecho a la educación indígena, ni su conciencia e identidad; que la nueva norma tiene un gran impacto en los intereses educativos de las personas originarias de grupos técnicos que tenían determinados derechos reconocidos en materia educativa y que estaban amparados en la Ley Orgánica ahora abrogada, por tanto, en esta materia resultaba obligatoria la consulta.
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Considera que el validar que el Congreso local haya realizado las medidas necesarias para consumar esta consulta, hace nugatorio el derecho de los indígenas con los estándares constitucionales y convencionales y genera prácticas que pretenden eludir la obligación de las autoridades.
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Al respecto, resulta coincidente la realización de un foro como vehículo de consulta, sin que en el caso de la ley impugnada se verifique si tuvo como objetivo preponderante consultar a los miembros de comunidades y pueblos indígenas, para su expedición o en su caso se consultó la abrogación de la Ley Orgánica de la Universidad Autónoma Indígena de México.
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Que las directrices que sirven de base para la determinación de los alcances del derecho de consulta a los pueblos y comunidades indígenas están marcadas en la acción de inconstitucionalidad 83/2015 y sus acumuladas 86/2015, 91/2015 y 98/2015 y la controversia constitucional 32/2012 resueltas por el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, así como también se ha pronunciado la Corte Interamericana de Derechos Humanos sobre la obligación de consultar(1), no solo como cumplimiento constitucional o convencional sino como una garantía efectiva de participación de los pueblos y comunidades indígenas.
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Por lo que destaca que la consulta no se trataba de un mero foro o mesa de discusión, sino que debía ser una consulta que cumpliera con los estándares internacionales en la materia. También adiciona que son de particular relevancia los informes del Relator Especial de Naciones Unidas sobre la situación de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los indígenas.(2)
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Por lo que en síntesis, señala que el decreto impugnado, incumple con la obligación del Estado de consultar a pueblos y comunidades indígenas de manera previa, informada, de buena fe y con las medidas temporales y geográficas adecuadas, sobre una modificación legislativa que trasciende directamente en los intereses de tales comunidades.
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Segundo concepto de invalidez. A. El establecimiento de un fin general, fuera la especificidad prevista en la Constitución Federal. De una interpretación sistemática del artículo 2 de la ley impugnada, se advierte la pretensión de regular todos los aspectos relevantes relacionados con la educación, no obstante, en su fracción III, pierde especificidad, al establecer como un fin apoyar en materia educativa a "estudiantes" en forma general y no de forma específica a los "estudiantes indígenas", por ende, la norma se ve trastocada en cuanto a sus fines de apoyo.
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Menciona que con la nueva ley, se abrogó la Ley Orgánica de la Universidad Autónoma Indígena de México, reforma con la que no solo se omitió consultar a los pueblos y comunidades indígenas, sino que se convalidaron normas que atentan contra el principio de progresividad de los derechos humanos previsto en el artículo 1o. constitucional, el cual exige a todas las autoridades incrementar la tutela de los derechos humanos y que como puede advertirse en el caso, las normas impugnadas no incrementan el grado de protección de los derechos de pueblos y comunidades indígenas
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B. Exclusión de los pueblos y comunidades indígenas de los órganos y autoridades universitarias, en los artículos 13 y 23. El artículo 13 impugnado, comprende la organización de la máxima autoridad universitaria, la Junta Ejecutiva, la cual se rige como un órgano colegiado integrado por ocho miembros, del cual no se observa que se incluya a integrantes de los pueblos y comunidades indígenas, transgrediendo con ello el primer párrafo del apartado B, del artículo 2o. constitucional.
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Lo anterior, limita la expresión de la voluntad de los indígenas en términos de sus sistemas normativos, así como a los principios y derechos contenidos en la Constitución Federal y Estatal, toda vez que las atribuciones de la Junta Ejecutiva son de gran trascendencia, ya que representan la toma de determinaciones que no solo incluyen la designación de cargos administrativos, sino la aprobación del presupuesto anual de la universidad así como las transferencias de partidas que se requieran.
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Que además de violar el derecho de consulta previa la expedición de la nueva ley, también la vigencia de la ley impugnada modifica disposiciones que suprimen derechos previamente adquiridos en la ley anterior, pues en aquélla establecía que la Junta Ejecutiva en su composición incluiría a un representante de origen indígena a nivel licenciatura como mínimo.
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Bajo estas mismas consideraciones el artículo 23 de la ley impugnada suprime como requisito para ser Rector de la Universidad pertenecer a una expresión étnica indígena, ser de origen indígena o poseer un título universitario en una profesión relacionada estrechamente con la sociedad y los patrimonios culturales indígenas.
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Artículos constitucionales e internacionales que la promovente señala como violados. Los preceptos que se estiman infringidos son el 1o., 2o., apartado B, fracción II de la Constitución Federal; 6 y 7 del Convenio de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes; y 1o. y 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
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Registro de expediente y turno. Mediante proveído de veinte de septiembre de dos mil dieciséis, el Ministro Presidente ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente acción de inconstitucionalidad bajo el número 84/2016 y turnar el mismo al Ministro Eduardo Medina Mora I., para que instruyera el procedimiento correspondiente.
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Admisión y Trámite. Mediante acuerdo de veintiuno de septiembre de dos mil dieciséis, el Ministro Instructor admitió a trámite la presente acción de inconstitucionalidad, ordenó dar vista a los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Sinaloa, para que rindieran su informe dentro del plazo de quince días hábiles, contados a partir del día siguiente al en que surtiera...
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