Sentencia dictada por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la Acción de Inconstitucionalidad 21/2016, así como los Votos Concurrentes formulados por los Ministros José Ramón Cossío Díaz y José Fernando Franco González Salas. - 19 de Marzo de 2019 - DOF. Diario Oficial de la Federación - Legislación - VLEX 773086993

Sentencia dictada por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la Acción de Inconstitucionalidad 21/2016, así como los Votos Concurrentes formulados por los Ministros José Ramón Cossío Díaz y José Fernando Franco González Salas.

Edición:Matutina
Emisor:Suprema Corte de Justicia de la Nación
 
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Al margen un sello con el Escudo Nacional, que dice: Estados Unidos Mexicanos.- Suprema Corte de Justicia de la Nación.- Secretaría General de Acuerdos.

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 21/2016

PROMOVENTE: PROCURADORA GENERAL DE LA REPÚBLICA

PONENTE: MINISTRA NORMA LUCÍA PIÑA HERNÁNDEZ

SECRETARIO: DANIEL ÁLVAREZ TOLEDO

Ciudad de México. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente a la sesión de veintiocho de junio de dos mil dieciocho.

VISTOS los autos, para resolver la acción de inconstitucionalidad 21/2016.

RESULTANDO:

  1. PRIMERO. Presentación de la acción. Mediante escrito presentado el dieciocho de marzo de dos mil dieciséis en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Arely Gómez González, Procuradora General de la República, promovió acción de inconstitucionalidad en la que reclamó la invalidez del artículo 25, fracción I, de la Ley Orgánica de la Fiscalía General del Estado de Puebla, en la porción normativa que dispone "...únicamente cuando debido a las circunstancias del caso aquéllas no puedan ser formuladas directamente ante el Ministerio Público...", expedido mediante decreto publicado en el periódico oficial de esa Entidad Federativa, el veinte de febrero de dos mil dieciséis. El Decreto fue emitido por el Poder Legislativo y promulgado por el Poder Ejecutivo, ambos del Estado de Puebla.

  2. La representación social señaló como preceptos constitucionales violados los artículos 14, párrafo segundo; 16, párrafo primero; y 73, fracción XXI, inciso b), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

  3. SEGUNDO. Conceptos de invalidez. En sus conceptos de invalidez, la Procuradora General de la República adujo lo siguiente:

    1. Que el artículo 25, fracción I, de la Ley Orgánica de la Fiscalía General del Estado de Puebla (Ley de la Fiscalía), en la porción normativa que dice: "únicamente cuando debido a las circunstancias del caso aquéllas no puedan ser formuladas directamente ante el Ministerio Público", viola los artículos 16, párrafo primero, y 73, fracción XXI, inciso c), de la Constitución General.

      El precepto impugnado establece que la Agencia Estatal de Investigación tiene la función de recibir denuncias, haciendo la aclaración de que será únicamente cuando por las circunstancias del caso no sea posible formularlas ante el Ministerio Público. A partir de lo anterior, la accionante señala que las obligaciones que en términos del artículo 25, fracción I, de la Ley de la Fiscalía, corresponden a la Agencia Estatal de Investigación, son las que el artículo 3, fracción XI, del Código Nacional de Procedimientos Penales, asigna a la policía de investigación.

      Por ello, considera que el Congreso del Estado de Puebla, al expedir la fracción I del artículo 25 de la Ley de la Fiscalía, vulnera la Constitución General en dos vertientes: i) formal, al desbordar su ámbito de facultades en detrimento de la facultad exclusiva del Congreso de la Unión para

      expedir normas únicas de carácter procedimental penal que le fue reservada mediante el artículo 73, fracción XXI, inciso c), de la Constitución; y (ii) material, porque altera la fórmula contenida en el Código Nacional de Procedimientos Penales. Al respecto, expone las razones por las cuales considera se actualizan dichas violaciones.

    2. La accionante establece que el artículo 25, fracción I, de la Ley de la Fiscalía, en la porción normativa que dice: "únicamente cuando debido a las circunstancias del caso aquéllas no puedan ser formuladas directamente ante el Ministerio Público", viola los artículos 14 y 16 constitucionales, porque genera confusión y una violación a los principios de legalidad y seguridad jurídica, al tratarse de una norma que se refiere a la obligación de la policía para recibir denuncias de hechos que puedan ser constitutivos de delito; aspecto que ya fue establecido por la autoridad competente (Congreso de la Unión) en el Código Nacional de Procedimientos Penales y que de ningún modo cumple con los parámetros establecidos en dicho cuerpo normativo, propiciando inseguridad jurídica tanto a los justiciables como a los operadores de las normas.

      En un plano fáctico, los policías de Puebla (investigadores ministeriales) estarán en la disyuntiva de si operar en términos de los artículos 132, fracción I, 221, 222 y 224 del Código Nacional de Procedimientos Penales y, por tanto, recibir las denuncias correspondientes; o en su caso, si como se lo señala la Ley de la Fiscalía, recibir las denuncias "únicamente cuando debido a las circunstancias del caso aquéllas no puedan ser formuladas directamente ante el Ministerio Público", lo que dicho sea de paso genera un ámbito de arbitrariedad por triple vía: primero, debido a que no están determinadas "las circunstancias del caso" en las que la policía podría negarse a recibir la denuncia; segundo, porque la definición de tales circunstancias quedarán al arbitrio de lo que cada uno de los policías del Estado de Puebla considere; y tercero, porque este régimen excepcional en cuanto a la recepción de denuncias no hace sino obstaculizar el deber que todo ciudadano tiene de denunciar los hechos posiblemente constitutivos de delito, lo cual no sólo genera inseguridad jurídica, sino que desalienta el activismo social que en esta materia debe privar en toda sociedad democrática.

  4. TERCERO. Registro y turno. Mediante proveído de dieciocho de marzo de dos mil dieciséis, el Presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente acción de inconstitucionalidad, al que correspondió el número 21/2016 y, por razón de turno, tocó fungir como instructora a la Ministra Norma Lucía Piña Hernández.

  5. CUARTO. Admisión. Por auto de veintiocho de marzo de dos mil dieciséis, la Ministra instructora admitió la presente acción de inconstitucionalidad y ordenó dar vista a los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Puebla, para que rindieran sus respectivos informes.

  6. QUINTO. Informe del Poder Legislativo del Estado de Puebla. El Director General de Asuntos Jurídicos, de Estudios y de Proyectos Legislativos del Congreso del Estado Libre y Soberano de Puebla, representante del Poder Legislativo de esa Entidad Federativa, rindió informe en el que manifestó lo siguiente:

    1. Expuso las razones por las cuales el Congreso Estatal aprobó la Ley Orgánica de la Fiscalía General del Estado de Puebla; enseguida, expresó que el artículo 25, fracción I, de la citada Ley, señala que las funciones que realizará la Agencia Estatal de Investigación son únicamente en caso excepcional, es decir, cuando de las circunstancias se desprenda que no existe la posibilidad de formular denuncias sobre hechos constitutivos del delito ante el Ministerio Público; que esta situación de ninguna manera puede entenderse como una acto procedimental en materia penal, toda vez que dicho acto es un acto administrativo de recepción de denuncia por excepción. Señala que el procedimiento penal tiene su inicio ante la autoridad judicial, por lo que la actuación de la Agencia Estatal de Investigación se circunscribe a la materia administrativa, y

      no al procedimiento penal.

      Por esa razón, considera que la porción normativa reclamada no invade la esfera de la competencia del Congreso de la Unión, ni viola los artículos 14 y 16 de la Constitución General, porque el Estado de Puebla se encuentra posibilitado para legislar en relación con la materia de atribuciones de la Fiscalía y de la Agencia Estatal de Investigación, a través de la Ley Orgánica de la Fiscalía General del Estado de Puebla.

    2. En refutación a los conceptos de invalidez expresados por la Procuradora General de la República, señala esencialmente que el primer concepto de invalidez es inoperante porque la porción normativa impugnada se refiere únicamente a casos de excepción que establecen las atribuciones de la Agencia Estatal de Investigación para recibir denuncias cuando no existe posibilidad de formularlas ante el Ministerio Público; insiste en que el acto de recepción de una denuncia no constituye un acto procedimental en materia penal, por ser un acto administrativo de recepción de denuncia por excepción. Para justificar su afirmación, trascribe en lo esencial el "Dictamen con proyecto de decreto por el que se reforma la fracción XXI, del artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de legislación procesal única" y expone las razones por las cuales considera que, en el caso, la legislatura poblana no invadió la esfera de competencias del Congreso de la Unión.

      Sostiene que lo argumentado por la Procuradora General de la República en el segundo concepto de invalidez también es inoperante, pues la Ley Orgánica de la Fiscalía General del Estado de Puebla, es una ley que establece las atribuciones administrativas de la Agencia Estatal de Investigación; y en el caso específico, se refiere a una actuación de la policía en el ámbito de una atribución meramente administrativa.

      Insiste en que el artículo 25, fracción I, de la Ley Orgánica de la Fiscalía General del Estado de Puebla no invade el ámbito de competencia reservado al Congreso de la Unión, pues no constituye una norma procedimental penal, ni se refiere a mecanismos alternativos de solución de controversias, ejecución de penas o justicia penal para adolescentes.

      Hace una distinción entre normas de carácter sustantivo y normas adjetivas o de naturaleza procedimental, para que a partir de ello establecer que en materia penal, una norma adjetiva es aquella que tiene una función meramente instrumental y regula el desarrollo de las...

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