Voto Particular que formula la Consejera Martha María del Carmen Hernández Álvarez, contra el Acuerdo Plenario que emite el diverso Acuerdo General del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal que establece las disposiciones en materia de responsabilidades administrativas, situación patrimonial, control y rendición de cuentas, en sesión de veintiocho de noviembre de dos mil dieciocho.
| Edición | Matutina |
| Emisor | Consejo de la Judicatura Federal |
Al margen un sello con el Escudo Nacional, que dice: Estados Unidos Mexicanos.- Consejo de la Judicatura Federal. VOTO PARTICULAR QUE FORMULA LA CONSEJERA MARTHA MARÍA DEL CARMEN HERNÁNDEZ ÁLVAREZ, CONTRA EL ACUERDO PLENARIO QUE EMITE EL DIVERSO ACUERDO GENERAL DEL PLENO DEL CONSEJO DE LA JUDICATURA FEDERAL QUE ESTABLECE LAS DISPOSICIONES EN MATERIA DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS, SITUACIÓN PATRIMONIAL, CONTROL Y RENDICIÓN DE CUENTAS, EN SESIÓN DE VEINTIOCHO DE NOVIEMBRE DE DOS MIL DIECIOCHO.
Respetuosamente me permito disentir de la decisión mayoritaria, de acuerdo con las razones jurídicas siguientes.
Se estima que en el particular se vulneraron diversas disposiciones de fuente internacional, como son los artículos 1o., 8.1 y 8.2 de la Convención Americana de Derechos Humanos, en cuanto al deber de respetar los derechos y libertades reconocidos en ella y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que esté sujeta a su jurisdicción, específicamente, la observancia de las garantías judiciales aplicables en el procedimiento disciplinario sancionador, como así se estableció por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Baena Ricardo y otros vs. Panamá.(1)
Asimismo, se advierte infracción de los artículos 1o., 14, 16, 17 y 133 de la Constitución General de la República, en torno a las obligaciones de garantizar los derechos de igualdad, defensa, debido proceso, imparcialidad y supremacía constitucional.
Esto es así, ya que en el acuerdo aprobado se desconoció la evolución que ha tenido el principio de debido proceso en el país, no sólo a partir de la interpretación que en el ámbito jurisdiccional se ha venido dando a los invocados artículos 14 y 16, sino sobre todo por virtud de la reforma constitucional de 2011, que implantó un nuevo enfoque que comprende el deber de proteger, garantizar, respetar y promover los derechos humanos.
Mismos que han motivado la exigencia de introducir en el procedimiento administrativo sancionador las reglas del proceso penal acusatorio cuya característica principal definitoria ha sido precisamente la separación de las funciones de investigación, substanciación y resolución con la finalidad de asegurar el cumplimiento pleno del principio de imparcialidad.
La Ley General de Responsabilidades Administrativas respondió en su contenido a esa necesidad imperante y en la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, el legislador también exteriorizó ese propósito en los trabajos que motivaron la reforma de 18 de junio de este año.
No obstante, en el pronunciamiento mayoritario se contempla el ejercicio de facultades de diversas áreas administrativas que intervienen en las diferentes fases de los procedimientos de investigación y disciplinario que se superponen a esa necesidad de asegurar la distribución de funciones y al principio de imparcialidad, entre otros aspectos que se destacan a continuación:
Premisa de estudio
El presente voto particular, parte de las normas y supuestos tanto de la Ley General de Responsabilidades Administrativas como de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en atención a los principios de supremacía constitucional, jerarquía normativa y reserva de ley, rectores de un ejercicio de redacción de Acuerdos Generales por parte de este Consejo, a fin de ajustarlos a lo que el Congreso de la Unión estableció como marco regulatorio en temas de procedimiento administrativo sancionador, de conformidad con el artículo 133 de la Constitución General de la República.
Lo anterior, con independencia de que exista norma especial en la Ley Orgánica, ya que los Acuerdos Generales también pueden infringir disposiciones en la materia previstas en distintas normas jerárquicamente superiores, como es precisamente la Ley General, máxime cuando existe remisión a sus previsiones en la norma especial en comento.
Sobre el tema existe pronunciamiento específico por parte de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al redactar la tesis 2ª. I/2015 (10ª), consultable en la página 1770 de la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 15, Febrero de 2015, Tomo II, Materia Constitucional, Décima Época, registro 2008434:
"PRINCIPIO DE SUBORDINACIÓN JERÁRQUICA. SE VULNERA CUANDO UN REGLAMENTO CONTRARÍA UNA LEY DISTINTA A LA QUE DESARROLLA, COMPLEMENTA O DETALLA, PERO CON LA CUAL GUARDA VINCULACIÓN. La importancia de los reglamentos radica en que posibilitan proveer en la esfera administrativa a la exacta observancia de las leyes, donde el principio de legalidad preceptúa que no puede existir un reglamento independiente en el ordenamiento jurídico, al ser necesaria una ley previa; así, en atención a dicho principio, los reglamentos no pueden contener cuestiones que son exclusivas de la ley, cobrando relevancia el concepto de reserva de la ley. Ahora bien, el principio de subordinación jerárquica al que se encuentra sujeta la facultad reglamentaria, consiste en la exigencia de que al reglamento lo preceda necesariamente una ley cuyas disposiciones desarrolle, complemente, o detalle y en las que encuentra su justificación y medida. Sin embargo puede darse el caso en que un reglamento viole una ley distinta de las que reglamenta en forma específica y con ello puede infringir el principio en comento; de ahí que para hacer valer su inconstitucionalidad, debe argumentarse que excede el alcance de la Ley, y para ello puede partirse de aquella que el reglamento desarrolla complementa o detalla, o bien, de aquella otra con la que tenga vinculación por la materia regulada".
A). Análisis General.
Como ejes fundamentales de lo observado por la suscrita Consejera al analizar las porciones normativas emitidas por el Pleno, se advierte lo siguiente:
A.1. Algunas de ellas son contrarias al nuevo modelo adoptado por la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación en las reformas publicadas en el Diario Oficial de la Federación, el 18 de junio de 2018, en cuanto al régimen de responsabilidades administrativas; y,
A.2. Otras más no se sujetan a los principios de reserva de ley y subordinación jerárquica.
No obstante, antes de precisar en forma pormenorizada las disposiciones que presentan los vicios destacados, es necesario mencionar en qué consisten ambas premisas (nuevo paradigma y principios de reserva de ley y subordinación jerárquica) cuya atención es indispensable para ajustar las disposiciones internas al marco legal rector de la materia que pretende regularse.
A.1. Nuevo paradigma en el régimen disciplinario de los servidores públicos.
Efectivamente, en cuanto al primer aspecto, es necesario destacar que la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en las reformas publicadas en el Diario Oficial de la Federación de 18 de junio de 2018, adoptó un nuevo paradigma, en cuanto al régimen de responsabilidades administrativas, que tiene su base en una estructura fundamental regida por los siguientes principios:
A.1.1. Complementariedad con la Ley General de Responsabilidades Administrativas, como cuerpo normativo que contempla los aspectos sustantivos del procedimiento de responsabilidad administrativa.
A.1.2. Separación de funciones y órganos intervinientes en las diferentes fases de investigación, sustanciación y sanción, a efecto de garantizar la imparcialidad en el trámite y decisión de cada procedimiento disciplinario.
A.1.3. Destacadamente permean en las diversas fases del procedimiento disciplinario los principios de presunción de inocencia, objetividad, imparcialidad, onus probandi a cargo de la investigadora, defensa y respeto a los derechos humanos (previstos en los artículos 102 bis y 134 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación).
Lo expuesto encuentra sustento en la exposición de motivos de la reforma aludida, que en lo conducente precisa lo siguiente:
"En el caso particular del Consejo de la Judicatura Federal, se aprecia en el artículo 94 constitucional, que sus atribuciones son la administración, vigilancia y disciplina del Poder Judicial de la Federación. No obstante, la referida Ley Orgánica regula los aspectos administrativo y disciplinario, sin delimitar o precisar el ejercicio de la facultad de vigilancia, elemento de la mayor trascendencia en el nuevo paradigma nacional del combate a la corrupción.
Actualmente, la Secretaría Ejecutiva de Disciplina tramita la investigación iniciada en contra de magistrados de Circuito, jueces de Distrito, servidores públicos adscritos a órganos jurisdiccionales y Director General del Instituto Federal de la Defensoría Pública; para posteriormente proponer el dictamen en el que se determina el trámite por dicha unidad administrativa. Esta multiplicidad de funciones concentradas en un único órgano, contravendría el nuevo modelo que se previó para la resolución de los procedimientos de responsabilidad administrativa en la Ley General de Responsabilidades Administrativas, particularmente en lo dispuesto por el artículo 115, donde se prevé que [l]a autoridad a quien se
encomiende la substanciación y en su caso, resolución del procedimiento de responsabilidad administrativa, deberá ser distinto de aquél o aquellos encargados de la investigación', y que para tal efecto debe contar con la estructura orgánica necesaria para realizar las funciones'.
Si bien, como se detalló anteriormente, el Poder Judicial de la Federación goza de autonomía en su reglamentación interna, por disposición directa de la Constitución y de la legislación de la materia, lo cierto es que la adopción del nuevo paradigma de la responsabilidad pública en nuestro país, la inminente entrada en vigor de la reforma que lo materializó, exigen una homologación mínima de los estándares bajo los cuales se desarrollarán los procedimientos y, en el caso concreto, impone la separación e independencia de las funciones investigadora y substanciadora en los órganos del Poder Judicial de la Federación.
En consecuencia, la propuesta que se somete a consideración de esta...
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